Droit administratif

Généralités

Histoire du droit administratif français Dualité des ordres de juridiction : administratif · judiciaire Biens : Domaine public • Expropriation

Organisation administrative

Principes d'organisation

Déconcentration (liste) · Décentralisation Personnalité morale de l'administration Établissement public : EPA · EPIC Service public · Police administrative

Juridictions administratives

Tribunal administratif · Cour administrative d'appel · Conseil d'État (jurisprudence) Autres …

Administrations publiques françaises

Administration publique centrale

Ministère · Organisme divers d'administration centrale

Administration territoriale (droit)

Commune · Intercommunalité · Département · Région · Principe de libre administration · Intérêt communautaire

Administration de sécurité sociale

Branches ou risques : branche maladie (maladie, maternité, invalidité, décès) branche accidents du travail et maladies professionnelles branche vieillesse et veuvage (retraite) branche famille (dont handicap, logement... ). Régime général : CNAMTS · CNAF · CNAVTS · ACCOS Régime social des indépendants Régime agricole : Mutualité sociale agricole

Autorité administrative indépendante (AAI)

Droit de l'administration

Acte administratif

Acte administratif unilatéral · Contrat administratif · Acte de gouvernement Principe de légalité Circulaire · Directive · Arrêté · Règlement

Contentieux administratif

Responsabilité de l'administration française Recours de plein contentieux Recours pour excès de pouvoir Recours gracieux et hiérarchique

En France, un établissement public est une personne morale de droit public financée par des fonds publics et qui doit remplir une mission d'intérêt général. Ils se distinguent des entreprises publiques qui sont des personnes morales de droit privé à capitaux publics qui ne remplissent pas obligatoirement une mission d'intérêt général

Le droit français accorde aux établissements publics une certaine autonomie administrative et financière (au contraire de une administration centrale de l'État par exemple) pour remplir une mission d'intérêt général, exactement définie.

Les domaines d'intervention des établissements publics sont variés mais la majorité remplissent une mission de nature économique ou sociale. Il peut s'agir du domaine de la santé (ex : agence française du sang), de l'enseignement (universités, lycées), de la culture (certains musées), de l'économie (entreprises publiques ayant le statut d'EPIC).

Certains établissements ont un caractère unique, d'autres inversement font partie de «séries» d'établissements du même type fonctionnant sur le même modèle. Cette distinction est quelquefois subtile : ainsi les universités, qui sont fréquemment particulièrement différentes, forment une série d'établissement du même type, alors que le musée du Louvre et le musée d'Orsay sont reconnus comme ayant un caractère unique.

Au-delà de la multiplicité des appellations, des caractères généraux à l'ensemble des établissements publics peuvent être dégagés. Si les normes auxquelles sont soumis les établissements publics fluctuent énormément de l'un à l'autre, la jurisprudence et la doctrine dégagent deux types principaux d'établissements publics : les établissements publics à caractère administratif (EPA) et les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC). Cependant, certains établissements publics exercent conjointement des missions de service public à caractère administratif et des missions de service public à caractère industriel et commercial.

Les établissements publics, personnes publiques

Les établissements publics, même ceux à caractère industriel et commercial, sont des personnes morales de droit public. Ils peuvent par conséquent exercer certains droits réservés à la puissance publique, comme :

• être propriétaire de biens du domaine public ;
• exercer le droit d'expropriation ;
• être investis de pouvoir de police administrative ;
• bénéficier du privilège du préalable.

Principes de rattachement et de spécialité

Principe de rattachement

Chaque établissement public est habituellement rattaché à une administration qui le contrôle. Il existe ainsi des établissements publics nationaux rattachés à l'État et des établissements publics locaux rattachés à une commune, un groupement de communes, un département, une région ou une collectivité d'outre-mer. Mais l'identité de l'administration de rattachement ne détermine pas la zone géographique d'action de l'établissement public. Ainsi un établissement public local peut avoir un champ d'action à l'échelle nationale, ou alors internationale, au moins indirectement.

Ce principe de rattachement est cependant atténué étant donné que certains établissements publics ont un rôle de coopération entre plusieurs collectivités : c'est typiquement le cas des établissements publics de coopération intercommunale ou du Centre national et des centres de gestion de la fonction publique territoriale.

Principe de spécialité

Au contraire de l'État ou aux collectivités locales qui ont un domaine de compétence générale sans limitation expresse, les établissements publics ont des compétences d'attribution qui sont fixées par une énumération limitative. Ainsi l'ENA ne saurait intervenir sur l'évolution de la carrière d'un ancien élève par un recours contentieux, sa fonction se limitant à la formation de fonctionnaires^[1].

Vie des établissements publics

Création, statut, évolution, suppression

En vertu de l'article 34 de la Constitution, seule une loi peut créer un nouveau type d'établissement public. Les établissements publics eux-mêmes sont le plus souvent créés par décret pour les établissements nationaux et par délibération de la collectivité dont ils relèvent pour les établissements locaux, mais les lois prévoient quelquefois des règles différentes.

Les établissements publics sont créés :

• soit de toutes pièces, peut-être en donnant une autonomie à un service jadis réalisé en régie directe (ex. la Monnaie de Paris)  ;
• soit par transformation d'un autre établissement public (Office national de l'eau et des milieux aquatiques) ou d'une personne morale de droit privé (association le plus fréquemment ; ex. Académie des technologies) ou public (groupement d'intérêt public, par exemple Agence nationale de la recherche)  ;
• soit par fusion entre deux ou plusieurs établissements publics ;
• soit par scission d'un autre établissement public (Réseau ferré de France).

Tout établissement public a un statut qui fixe ses attributions et les modalités de son fonctionnement. Celui des établissements publics nationaux à caractère unique est fixé par décret, celui des établissements publics faisant partie d'une série est préparé par l'établissement lui-même dans le respect de dispositions législatives ou réglementaires générales et accepté ensuite par l'autorité. Le statut des établissements publics locaux est fixé par délibération de la collectivité de rattachement^[2].

Les établissements publics peuvent être dissous si l'objet pour lequel ils avaient été créés n'a plus lieu d'être ou si le service est repris en régie directe ou concédé au secteur privé. La loi de séparation des Églises et de l'État en 1905 a entraîné la dissolution de centaines d'établissements publics du culte. Les établissements publics peuvent aussi fusionner. Une loi peut aussi prononcer la privatisation d'un établissement public et sa transformation en société anonyme (ex. Électricité de France).

Fonctionnement et contrôle

L'administration d'un établissement public est le plus souvent confiée conjointement à deux organes :

• une assemblée délibérante (appelée le plus fréquemment conseil d'administration) fixe les grandes orientations ;
• une personne est chargée de l'administration au quotidien : selon les cas, c'est le président du conseil d'administration ou un directeur ou directeur général ne faisant pas partie, sauf à titre consultatif, de l'assemblée délibérante.

Cependant, certains établissements publics disposent d'un directoire et d'un conseil de surveillance, comme le fonds de réserve pour les retraites ou les grands ports maritimes.

Les établissements publics sont tous soumis au contrôle d'autres personnes publiques. La loi et les statuts en précisent les modalités. Trois cas sont envisageables :

• soit l'autorité de contrôle exerce un contrôle de légalité ;
• soit l'établissement est soumis à un pouvoir de tutelle administrative (on parle d'«autorité de tutelle»)  ;
• soit l'établissement connaît à la fois le contrôle de légalité et la tutelle administrative, mais exercée par des autorités différentes.

Les différents établissements publics

La distinction cardinale : EPA et EPIC

Au-delà des appellations multiples énoncées par le législateur, la jurisprudence et la doctrine ne distinguent cependant que deux catégories d'établissements publics :

• les établissements publics à caractère administratif (EPA)  ;
• les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC).

Bien que cette distinction cherche à épouser celle entre SPA et SPIC, le Conseil d'État a de longue date noté que pareille distinction recouvrait mal la réalité des établissements publics. On parlera surtout d'établissements publics à «double visage» pour désigner certains organismes exerçant à la fois des activités de SPA et de SPIC.

Globalement, les EPA sont soumis presque exclusivement au droit public, alors que les EPIC sont en grande partie régis par le droit privé. Cette distinction entraîne les conséquences suivantes :

	Établissements publics à caractère administratif	Établissements publics à caractère industriel et commercial
Régime du personnel	Fonctionnaires, agents sous statut ou agents contractuels de droit public	Personnel de droit privé soumis au code du travail.
Règles comptables	Utilisation des règles de la comptabilité privée, élaboration d'un état des prévisions de recettes et de dépenses et d'un compte de résultat
Marchés	Application du code des marchés publics	En principe, libre choix des fournisseurs et prestataires

Cependant, en pratique, cette distinction est loin d'être absolue et connaît de nombreuses exceptions. Le personnel de direction des EPIC est le plus souvent fonctionnaire, certains EPIC ont reçu de la loi le droit de recruter des fonctionnaires, alors que certains EPA^[3] emploient aussi des contractuels de droit privé.

Des EPA peuvent avoir une comptabilité tenue selon le plan comptable applicable aux entreprises^[4], mais certains EPIC pourvus d'un comptable public peuvent être partiellement soumis au règlement général sur la comptabilité publique. Certains EPA ont un état des prévisions de recettes et de dépenses au lieu d'un budget.

Bien que les établissements publics à caractère industriel et commercial soient proches des personnes morales de droit privé à bien des égards, ils bénéficient, comme personne morale de droit public, de certains privilèges de droit public.

Types d'établissements publics

Le législateur a défini de nombreux types d'établissements publics.

• Établissements publics locaux d'enseignement (EPLE) (qui font partie des EPA)
• Établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST)
• Établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPCSCP)
• Établissements publics de coopération scientifique (EPCS)
• Établissements publics de coopération culturelle (EPCC)
• Établissements publics économiques (Chambres consulaires)
• Établissements publics de coopération intercommunale^[5] (EPCI)
• Établissements publics de santé (EPS)
• Établissements publics du culte^[6]
• Établissements publics sociaux ou médico-sociaux
• Offices public de l'habitat (OPH), qui succèdent aux OPAC ainsi qu'aux Officices publics d'HLM (OPHLM).
• Caisse des écoles (Établissements publics locaux)
• Services départementaux d'incendie et de secours (SDIS)
• Centre communal d'action sociale (CCAS) rattaché à une commune ou un EPCI (établissement public de coopération intercommunale)
• Établissements publics contribuant à l'action extérieure de la France créés par la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État : Campus France, l'Institut français, France expertise internationale.

Notes et références

Voir aussi

Bibliographie

• [pdf] Conseil d'État, Les établissements publics, coll. «Les études du Conseil d'État», 2009 [lire en ligne] 

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